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来源：为德不卒网编辑：黎瑞恩时间：2025-04-05 13:07:47

这两个方面的行政化是互为表里的，因此，要消除司法的地方保护主义顽疾，就不能停留于司法运行机制的简单修补，需要根本性、强制性的制度变迁。

（3）挤占其他国家机关的权力，超越宪定程序改变宪法确定的权力配置格局。可毕竟此人民代表大会制度非彼人民代表大会制度。

忽视这种差别的证据，是《另》文一再证明全国人大可不受宪法规定的限制，可按自己的需要、和按有利于自己行使职权的标准任意立法设立国家机关，具有不受宪法限制的无限权力。又如《宪法》第63条规定：全国人民代表大会有权罢免下列人员：(一)中华人民共和国主席、副主席。但怎么取得宪法正当性呢？我国限制公民基本权利的一般宪法根据，是《宪法》第51条的规定：中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。（6）公民非政治权利（用FZQ表示)，指人民自己保留的权利除去政治权利（GZQ）之外的部分，表现为公民人身自由、言论出版自由、劳动的权利、受教育的权利等等。我国宪法使用的上述三个层次的名词，进入宪法学领域就转化成了相应的学科概念，其中国家机构、国家机关是宪法学基本概念。

《另》文以上这些话表明，其作者可能不了解历史上宪法最初是何以应运而生的，也不很清楚宪法列举权力同时限制权力的宪法本意，甚至也完全否定了中国现行宪法对全国人大及其常委会的职权和其它所有国家机关职权进行列举的必要性。以最终直接消耗的经费支出数量和所占比例来度量国家机构的权力大小是可选择的办法之一，因为，权力的物质承担者归根结底是属国家机构所有的资财，这一点笔者早已做过证明。有关国家监察委员会的制度设计已经大致清晰，它所需要消除的宪法障碍也已经明确，[27]最大的困难在于如何回应作为国家根本政治制度的人民代表大会制度的内涵的调整。

建造意味着政治活动参与者在现行宪法之下需要创设新的行为模式和规则，创造意味着改变现行宪法，通过修改宪法来增加新的内容，而革命则意味着推倒重来，以新宪法替代旧宪法。二、改革三步曲：试点、立法与修宪（一）宪法发展的两种形态作为中国共产党坚持中国特色社会主义民主形式、推动宪法发展的一项重要举措，国家监察体制改革输入了强大的动力，这个过程就是中国共产党对宪法和宪法秩序的一种积极作用。[32] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。参见陈端洪：《宪法学的知识界碑——一个政治学者和一个宪法学者关于制宪权的对话》，《开放时代》2010年第3期。

概言之，监察委是监督权力与党的领导的有机统一，既是党的领导的新形式，又是管党治党的新选择。宪法是国家的根本法，体现并实现宪法作为国家根本法的地位和功能就是宪法秩序的建立。

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修宪与立法是为了设计新制度而作，这也符合政治活动参与者发展宪法的一般逻辑。换言之，君主制下的主权者始终在场，监督就是主权者在场逻辑的演化形式。一、改革动力：中国共产党推动的宪法工程设置国家监察委员会是一项重大的政治改革。中国宪法学界早年围绕良性违宪展开的讨论就是一个例证。

可以说，监察委改革的动力是与坚持党的领导密切联系在一起的，它既带有主权者在场的逻辑色彩，是党的领导的直接体现，也是党通过管党治党推动法治发展的一种形式。前者主要是理论逻辑的推演，后者则生发于现实需要，在很大程度上关系着修宪的认受性程度。如此重大的宪制变革经由严密的宪法制度设计，使之符合宪法的目标，并发挥宪法的功能与效力，这就是修宪工程的意义。[10]但它却并非是真正的权力，[11]因为舆论监督本身不独立成为权力，监督的力量是回溯到了主权者（人民）。

修宪工程试图约束的正是政治活动参与者发展宪法的行为，它通过一系列制度化和非制度化的方式，为政治活动参与者的行为提供规则和程序的指引，也提供了激励和约束。它让一项相对新颖的制度设计落地并发挥作用，既探索了制度的类型与特点，也能够为制度的发展方向和作用方式提供依据。

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质言之，试点过程中，现行宪法依然发挥着绝对的控制功能。通过设计监察委，重塑监督权力并形成体系化结构，能够从内外两个方面发挥作用。

[15]面对宪法的模糊、空白以及不适应政治发展需求的情况，政治活动参与者的反作用让宪法更为充实，这也体现了不同改革方式对于发展宪法的作用。在试点推行之后，新一轮的全面改革必将启动，这就意味着有关立法乃至修宪必须跟上。宪制性变革是政治活动参与者的意志表达，修宪不只是一种程序性表述，也是宪法和宪制控制之下的政治过程。注释: [1] 秦前红：《困境、改革与出路：从三驾马车到国家监察——我国监察体系的宪制思考》，《中国法律评论》2017年第1期。本文结合国家监察体制改革的实践，论述修宪工程的动力、形式与内容，说明建设修宪工程之于我国宪法发展和中国共产党推进宪法工程的理论意义。[32]麦迪逊在阐释美国联邦宪法确立的分权与制约时说：这样来设计政府的内部结构，使其某些组成部分可以由于相互关系成为各守本分的手段。

前者可以称为是狭义的宪法修改，但后者也能达到修宪的效果。[8] 孙笑侠、冯建鹏：《监督，能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》，《中国法学》2005年第4期。

第四权理论滥觞于保守主义政治家爱德蒙·伯克（Edmund Bruke）将记者称为第四阶级，致使来源于媒体的监督逐渐形成一种权力。一方面，监察委将统一党的监督和国家机器的监督，覆盖对党的监督和对国家机器的监督。

国家监察委员会的监督并不会取代形式意义上的人大监督、行政机关层级监督、司法监督以及人民监督，只是通过强化这种功能性制度设计来发挥积极作用。（二）改革加强党的领导通过厘清监督的理论基础以及民主制之下设置监督权的目标，我们就能更好地把握重塑监督权在宪制结构中的地位和方式。

经验是试点的首要目标，而动力既包括合法性补足，也包括认受性的增加。[11] 李少文、秦前红：《论微博问政的规范化》，《河南社会科学》2011年第4期。（二）改革输入的民意修宪是高度共识基础上的民意表达。针对当下严峻的反腐败形势，强化外部监督权能够发挥更为积极的效果，从而有利于实现控制权力的目标——把权力关进制度的笼子里。

实际上，民主制之下并非没有对权力的监督，但这种监督是与公民的民主权利直接相关的，最典型的形态就是所谓的第四权理论。[17] 宪法修改是宪制变革的基本形式，但宪法修改如何展开，却并非没有理论争议。

监察体制改革吸收了君主制和公民自由的逻辑，形成行政——监察两分的主导结构，作为一种功能性制度设计发挥作用。参见张千帆：《宪法变通与地方实验》，《法学研究》2007年第1期。

自由是政治文明的起点，卢梭在《社会契约论》开篇就说：人是生而自由的……在论述社会契约的目标时，他又说：要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。试点毕竟只是试验性的，等到条件成熟，制度设计就会全面推开。

孟德斯鸠说：从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成一种能联合各种权力的政体，其各种权力既调节配合，又相互制约。重塑监督权的逻辑并非民主，而是来自主权者在场逻辑和公民自由保障。第三部分阐释修宪所需要凝聚的共识和积累的民意，这是修宪工程的内容。它有利于重建修宪自身的正当性。

[9]和民主制类似，君主制也可以推导出一系列的制度形式。[26]监察委的改革试点不完全是实验性的，因为这种改革是一种有力且有序地推动，但试点仍能够补充它的意义，为后来的全面推广提供支持。

关键词: 修宪工程国家监察体制改革试点宪法工程柔性宪法引言中国共产党十九大报告中提出坚定不移全面从严治党，健全党和国家权力监督体系，其中重要的举措就是深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。有关《国家监察法》的讨论同样也有利于吸纳民意。

它生发于对自由的保护——自然状态下的人结合起来以获得力量所保护的那些自由，这也是民主的共同逻辑起点。所以宪法的功能体现在多个层次，它从来都不只是需要演绎推理的规范体系，也是一个统治文件（governing document）。

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